深化政府机构改革是落实科学发展观，顺应时代发展方向的根本要求，是提高政府效能，实现经济社会又好又快发展的迫切需要，是促进政府转型，加强公共服务的重要保证。通过改革，可有效提高政府的运作效率，改善政府的治理结构，有利于市场经济的发展，有利于加强政府对经济社会事务的统筹协调，有利于改进对基层和群众的直接服务，为加快经济社会科学发展创造良好环境。

　　一、绍兴市政府机构改革的实践

　　自2010年4月开始，我市紧紧围绕贯彻落实科学发展观，全面落实省委“创业富民、创新强省”总战略和市委“创业创新、走在前列”战略部署，扎实推进政府机构改革。改革工作大体分为调研准备、拟订方案和组织实施三个阶段，至2011年5月全面完成。

　　（一）加强领导，把握好改革方向。市委、市政府高度重视政府机构改革工作。省委、省政府召开市县政府机构改革工作会议后，市委、市政府主要领导专题听取了市编委办关于全省会议及贯彻意见的汇报，对我市政府机构改革工作提出明确要求，作出统筹安排。市委常委会、市政府常务会议、市编委会议多次专题研究，审定重大事项，把握改革方向。市委、市政府主要领导还多次就部门间职责交叉问题听取市编委办汇报，并对理顺部门职责关系提出指导意见。

　　（二）周密部署，把握好改革进度。《绍兴市政府机构改革方案》在充分调研、多方听取意见建议的基础上形成，既坚持上下衔接对应，又因地制宜，积极稳妥，充分体现绍兴实际。经省委、省政府同意批复后，召开市政府机构改革动员大会，启动实施。同时印发了《关于严明纪律切实保证政府机构改革顺利进行的通知》等4只配套文件，加强思想教育，强化组织纪律，妥善处理问题，确保机构改革过程中思想不乱、工作不断、队伍不散、国有资产不流失、档案资料不丢失。

　　（三）精心组织，把握好改革重点。政府机构改革的关键是制定部门“三定”规定。市编委会议事先审议通过了各部门机构编制调整方案，确定各部门内设机构、人员编制和领导职数的原则框架，把部门在“三定”工作时的关注点从要机构、要职数、要编制，引导到转变职能、优化结构、强化责任上来。工作注重抓住重点、突破难点，切实做好机构职能调整变动较大部门的“三定”规定。同时，统筹兼顾部门所属事业单位，事业单位的职责、规格、编制数和经费形式等在部门“三定”规定中一并加以明确，使“三定”规定更具有科学性和系统性。严格执行“三定”规定，重点做好划入划出职能移交、内设机构和编制调整、人员划转等工作，切实做到有序交接、平稳过渡。

　　（四）适度宣传，把握好改革氛围。政府机构改革期间加强舆论宣传，坚持正确的舆论导向，及时在报纸、电视、互联网等新闻媒体上刊发政府机构改革的相关信息，采取答记者问等形式，详细解答广大群众关心关注的问题，帮助和引导社会各界和广大群众深刻理解中央关于地方政府机构改革的主要精神和这次政府机构改革基本原则、主要任务和相关要求，争取社会各方面对改革的理解和支持，切实为机构改革营造良好的舆论氛围和外部环境。

　　二、政府机构改革的初步成效

　　我市政府机构改革的组织实施，是在以往改革基础上的继续和深化。通过改革，进一步转变了政府职能，理顺了职责关系，解决了一些影响和制约经济社会发展的突出矛盾和问题，取得初步成效。市级各部门取消、转移和下放职能90项，明确和强化职能153项，理顺职责关系13项，明确和强化责任12项。

　　（一）进一步转变了政府职能。按照建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府的要求，准确把握职责，认真梳理调整，把政府从“全能”中解脱出来，做到“有所为，有所不为”，取消的取消、下放的下放、转移的转移、划转的划转、加强的加强。合理配置宏观调控职能，健全规划、产业、投资、金融和价格等方面的调控机制。市经济和信息化委员会加强经济运行的分析、监测和调节，促进信息化和工业化融合，加快走新型工业化道路。围绕转变经济发展方式，加快经济转型升级。市商务局统筹内贸管理和对外经济协调，更好利用国际国内两个市场、两种资源。现代服务业管理局统筹协调重大服务业项目建设，切实推进我市服务业发展和经济结构转型。着眼保障和改善民生，注重社会管理和公共服务。市住房和城乡建设局深入推进住房制度改革，加强住房保障体系建设，加快城镇化进程。市人力资源和社会保障局统筹人力资源管理，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源合理流动和有效配置，统筹就业和社会保障政策，建立健全从就业到养老的服务和保障体系。市食品药品监督管理局由省以下垂直管理机构调整为市政府工作部门，理顺了食品药品监管体制，适应了《食品安全法》要求，落实了食品综合监督责任等。巩固行政审批制度改革，简政放权。“三定”规定明确取消了历次审批制度改革中已经取消的行政审批事项、扩权强县改革中取消或者下放的管理事项，取消了部门承担的微观管理职责，将一些辅助性、技术性和服务性事务交给事业单位或行业协会、市场中介组织承担。

　　（二）进一步理顺了职责关系。从有利于工作大局,有利于提高政府整体效能、降低行政成本,有利于部门更好地推进科学发展、服务民生工作的要求出发,合理确定部门的职责权限。“三定”中，凡部门职责发生变化的，必须有明确的法律法规和文件政策作为依据。坚持一件事情原则上由一个部门负责，把相同、相近的职能交由一个部门承担。确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主办和协办关系。对涉及多个部门的管理职责，在部门“三定”规定的其他事项中专门作了明确。理顺了水污染防治与水资源保护职责，市水利局牵头对水资源保护负责，市环境保护局对水环境质量和水污染防治负责。理顺了矿井关闭监管职责，市国土资源局牵头，会同市发展和改革委员会、市经济和信息化委员会、市环境保护局、市安全生产监督管理局等相关部门组织指导并监督检查全市废弃矿井的治理工作。明确了机构编制实名制管理的协调配合机制，市机构编制委员会办公室负责审核机关事业单位用编计划、办理人员出入编手续；市财政局根据核准的人员编制编制政府预算、核拨经费；市人力资源和社会保障局根据核准的人员出入编记录办理各类社会保险手续。

　　（三）进一步强化了权责一致。按照“以责定权、权责对等一致”的原则，在赋予部门职权的同时，明确和强化了相应承担的责任。特别是一些涉及群众切身利益、关系国计民生、社会公众比较关注的部门，“三定”规定中更是明确和强化了权责一致。对涉及多个部门的管理事项，或一件事情在不同阶段由不同部门管理的事项，根据管理权限的主次大小，分别明确牵头部门和协办部门的主次责任。明确了市卫生局承担综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责，市食品药品监督管理局承担餐饮服务食品安全监督管理和保健食品、化妆品卫生监督管理的职责。明确了市发展和改革委员会与市经济和信息化委员会、市交通运输局、市商务局的信息化管理、组织编制综合交通发展规划、组织实施重要工业品、原材料和重要农产品进出口总量计划等职责的具体界定和协调配合。

　　（四）进一步优化了组织结构。探索职能有机统一的大部门体制，把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使，减少部门之间的职能交叉、权限冲突和横向协调困难，简化公务手续，提高工作效能。市经济贸易委员会、市信息产业局、市中小企业局合并组建成市经济和信息化委员会，对外贸易经济合作局、市政府商贸办公室合并组建成市商务局，市人事局、市劳动和社会保障局合并组建成市人力资源和社会保障局。加强与省政府组织框架的总体协调，改革后的市政府32个工作部门和1个部门管理机构中有30个工作部门与省政府相对应，初步形成了与省政府组织框架相协调的行政组织体系。同时，充分结合绍兴实际，体现绍兴特色，新建了现代服务业管理局，大力发展现代服务业，推进经济结构调整和经济转型升级。规范议事协调机构的设置，市人民防空办公室由议事协调机构的常设办事机构调整为市政府工作部门。优化部门内部组织结构，调整变动部门的内设机构先随职责调整相应划转，再按照改革要求进行整合；其他部门原则上维持现状，因工作需要确须调整的，按照“撤一建一”的原则从严掌握。对职能相近或相似、任务较少和工作量不大的内设机构进行综合设置；对职能交叉、重复设置的内设机构进行了撤并。根据行政审批“三集中”的要求，合理调整设置了行政审批机构，归并了行政审批职能。

　　（五）进一步加强了机构编制管理。从严核定部门人员编制和领导职数，机构改革后行政和事业编制总量只减不增。坚持“编随事转、人随事走”的原则，调整变动部门的人员编制随职责划转。编制配置有保有压，对一些近年来职能增加较多、工作任务明显加重的部门适当增加编制，职能弱化的部门适当精简编制。机构合并组建的部门，按照精简的原则重新核定编制。部门编制的分配使用，重点加强业务处室，严格控制为机关自身服务的行政处室人员编制。政府机构改革实施过程中，严格核定部门机构编制，为下步全面推行机构编制管理实名制，建立机构编制管理与财政预算、组织人事、社会保障等相互配合制约机制，打下了扎实的基础。完善了机构编制管理体制，市编委办调整为单独设置，充实了领导班子和人员力量，强化了工作职能，机构编制部门服务经济社会发展的能力和水平得到有效提高。

　　三、当前存在的主要问题

　　我市政府机构改革虽在转变政府职能、理顺职责关系和严格控制机构编制等方面取得了一定的成效，但与经济社会科学发展和人民群众日益增加的服务需求相比，还存在诸多不相适应的问题。

　　（一）职能转变尚未到位，增加机构编制要求强烈。政府在加强市场监管的同时，对一些微观经济运行仍然干预过多，一些本该由市场取代的职责仍被政府担负，经济管理、社会管理、行业管理等职能全部集中在政府部门，职能的扩展必然带来机构的膨胀。现行行政管理水平和质量还不高，社会管理和公共服务较为薄弱，随着行政主体的地位、影响和权能的不断变化，政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂配置，切出来的“新”部分越来越多,职能越来越被人为放大，对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈。机构设置方面条条干预现象仍然存在，一些上级业务部门在批项目、批资金时，往往要求下级政府对口设立相关机构，对下级工作的考核和升级达标，也往往以是否设立对口机构、是否保证人员编制为前提，给机构编制管理工作带来较大压力和困难。

　　（二）行政编制核定偏少，存在混岗使用人员现象。省核定我市、县（市、区）行政编制偏少，尤其市、区行政编制更为紧缺，有的部门只能分配到6-7名行政编制，影响和制约了工作的正常开展，客观上造成市、区两级有的部门存在混岗使用事业编制人员现象。1993年以经济总量、区域面积和户籍人口数等为依据核定的行政编制数量，随着经济社会的快速发展，一直没有得到合理的调整。政策性安置的军队转业干部大多进入行政机关，占编较严重，而省下拨的行政编制不足三分之一。市本级先后设立的4个开发区（高新区），其中国家级2个，省产业集聚区1个，数量和档次居全省前列，作为市政府派出机构占用了不少行政编制，使得市本级行政编制的分配更加捉襟见肘。

　　（三）事业单位公共服务水平有待提高，存在代行行政执法权现象。事业单位发展不够均衡，所提供的公共产品和公益服务总量不足、标准较低、优质服务稀缺，参与社会管理的实际效果有待增强。基础教育、公共卫生和保障性住房等基本公共服务供应不足和优质服务资源配置不均衡，上学难、看病贵和住房价格高等涉及群众切身利益的实际问题，得不到根本性解决。一些事业单位存在代行政府的行政执法和监督管理职权的现实，在执法和监管的过程中存在一定的随意性，甚至在利益驱动下存在选择性执法和监管现象。

　　四、深化政府机构改革的对策建议

　　今后一个时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。深化政府机构改革，加强机构编制工作，对于推动我市科学发展，实现我市“十二五”时期的目标任务意义重大。

　　（一）要坚持围绕中心、服务大局，努力为我市科学发展提供机构编制保障。围绕市委、市政府提出的“大力发展战略性新兴产业为重点的经济转型升级、新型城市化为重点的城乡一体化、保障和改善民生为重点的和谐社会建设”三件大事、“转型升级、基础设施、平台建设和民生和谐”四项工程，认真谋划“十二五”机构编制工作，研究提出今后五年工作的思路和规划，探索和构建符合绍兴实际、有利于科学发展的体制机制。着眼于服务大局，把政府职能转变作为深化行政管理体制改革的核心，作为推进经济发展方式转变的关键，按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的定位，深入研究政府职能转变的方向、重点和途径，推行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，使政府职权由无限型向有限型、管治型向服务型转变，实现创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。合理界定市、县（市、区）、乡（镇）各级政府和政府各部门之间的职能和权责关系，解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，实现组织机构及人员编制管理向科学化、规范化、法制化的根本转变。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，推进政务公开和依法行政，形成决策前有调研、决策中有论证、执行中有监督、执行后有评价、失职失误有追究的机制，实现行政运行和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。跟踪掌握市级政府部门“三定”规定的落实情况，做深、做细、做实有关后续工作，切实把改革的各项要求落到实处。开展市政府机构改革总结评估工作，为继续深化改革提供借鉴。全面完成9个市政府派出机构和7个直属事业单位的“三定”工作，体现政府系统改革的整体性和系统性。

　　（二）要注重破解影响和制约我市发展的体制性障碍，加快转变经济发展方式。针对当前我市存在的产业层次低、创新能力不强、要素制约加剧和社会矛盾明显增多等问题，按照市委、市政府的决策部署，创新机构编制管理的理念、手段和方式方法，加强破解严格控制机构编制与满足使用发展需要之间矛盾的调查研究，为我市加快转变经济发展方式提供体制机制保障。加强对市直4个经济开发区（高新区）尤其是产业集聚区、海洋经济发展示范区滨海新城的管理体制机制研究，合理优化配置机构编制，加快推进我市战略性新兴产业建设。探索主体功能区建设，促进城乡、区域的协调发展，实现经济社会可持续发展。注重民生的保障和改善，把公共资源配置更多地向民生领域倾斜，加强对教育、医药卫生、收入分配、社会保障、安全生产、环境保护等管理体制和运行机制的改革，加快制定科学的人员编制标准，在编制配备上给予必要的倾斜，更好地满足社会事业发展的需求。按照精简、统一、效能的原则，探索实行职能有机统一的大部门体制,推进政府机构综合设置。推进扩权改革，积极开展经济发达镇和小城市培育试点镇行政管理体制改革的组织实施。完善垂直管理体制，认真做好调整省级以下工商、质监行政管理体制工作，强化地方各级政府食品安全监管责任。深化行政执法体制改革，从体制、职能和机构调整入手，减少执法层次，下移执法重心，整合现有行政执法机构和人员编制，综合设置行政执法机构，统一行政执法职能，避免多头多层执法，提高行政执法能力和效率。

　　（三）要创新和完善机构编制管理，不断优化机构编制资源配置。坚持改革、管理和法制化“三位一体”， 通过深化改革来控制和精简机构编制，依靠科学管理来巩固改革成果，用法制化为管理提供支撑，加快推进机构编制管理创新。按照既要管住又要管好的要求，探索建立健全“控制总量、盘活存量、优化结构、动态调整”的机制和办法，着力提高机构编制配置和使用效益。完善机构编制管理制度，切实推进全市机关事业单位机构编制实名制管理，严格机构编制审批程序,研究制定非在编人员管理制度和操作办法，有效控制机构编制产生新的膨胀。建立健全机构编制部门与组织、财政、人力社保、纪检监察等相关部门的协调配合机制，使编制使用、人员进出、晋级晋升、工资核定、经费核拨和社会保险办理等工作相互衔接、相互制约，形成有效控制机构编制的工作合力。稳步推进机构编制信息公开，变过去的“封闭式管理”为“开放式管理”，打破机构编制的“神秘”状态，更好地接受群众监督。加快机构编制信息化建设进程，搭建科学化、规范化、动态化管理信息平台，实现机构编制情况的实时监控和部门间的数据共享，提升工作效率，增强管理效果。强化监督检查力度，严肃机构编制纪律，坚决查处违反机构编制管理规定的各种行为，切实增强机构编制管理的有效性和权威性。切实加强机构编制部门自身建设，深化思想政治和作风建设，强化组织建设和干部队伍建设，不断提高机构编制管理水平。

　　（四）要积极稳妥推进事业单位改革，完善公共服务体系。从有利于完善社会主义市场经济体制和推进政府职能转变，有利于优化配置公益事业资源和充分发挥事业单位服务功能出发，落实政事分开、事企分开和管办分离的要求，积极稳妥地分类推进。在原有工作基础上，对现有事业单位的机构编制、实有人数、经费来源等情况进行全面调查摸底，对职责任务作出明确界定。按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，并细分公益服务事业单位的类型。对主要承担行政职能的事业单位，将行政职能划归行政机构或逐步转为行政机构。对主要从事生产经营活动的事业单位，原则上逐步转为企业。对主要从事公益服务的事业单位，理顺政府与事业单位的关系，建立和完善法人治理结构，加强和改进事业单位机构编制管理，增强其公益属性。对职能萎缩、规模过小、任务不足的事业单位，撤并整合。加强事业单位法人资格管理，推进由登记向监管转变、登记管理事项由形式审查向实质审查转变，建立事业单位法人监管体系，探索建立事业单位重要事项和年度报告向社会公开制度，全面推行网上登记管理。同时，深化事业单位人事、收入分配和养老保险制度改革，逐步建立起职责明晰、运转高效、监管有力、充满活力的事业单位管理体制和运行机制，为协调推进政府机构改革提供必要的条件。

(作者系市委组织部副部长、市编委办主任)