十二届全国人大一次会议通过并批准了《国务院机构改革和职能转变方案》，拉开了我国继2008年机构改革之后的新一轮大部门制改革大幕。

　　应该说，我国大部门制改革在日益凸显其自身重要性的同时，也出现了对它与其他改革关系的不正确理解，如深化行政体制改革被解读为政府机构改革，政府机构改革被简化为大部门制，这是对大部门制改革的一种误读。
　　其一，不能把政府机构改革简单地等同于大部门制改革。政府机构改革是政府管理内容、组织结构和运行方式改革的总和，其目的是全面有效履行政府职能，以适应经济社会发展需要，核心要求是处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、社会力量在管理社会事务中的作用、中央和地方两个积极性，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，切实提高政府管理科学化水平。我们既不能脱离政府职能转变而孤立谈机构改革，更不能把政府机构改革简单地等于甚至归结为大部门制改革。
　　实际上，政府机构改革的实施路径一般有三：一是合并，即对职能相近、管理分散的机构进行归并，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整。二是分设，即对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，以改变部门结构失衡和运行中顾此失彼的现象。三是新设，根据政府职能转变需要，对那些确需加强的政府职能，可考虑增设新的部门。通过“三管齐下”，逐步建成科学合理、顺畅高效的政府机构体系。如果政府职能不转变、管理内容不改革、运行方式不创新、部门协调不顺畅、决策执行无效率，即使实现了部门合并，也并不能达到政府机构改革的目的。
　　其二，不能把大部门制改革简单地等同于部门合并，推进大部门制改革核心还是要转变政府职能。从我国改革开放后所进行的六次比较集中的行政体制改革看，几乎每次都将机构改革作为入口，贯穿其中的一根红线是政府职能转变。从实践效果看，凡是政府职能转变比较彻底的，机构改革成果也往往能得到较好保持。否则，机构改革也会“翻烙饼”，精简掉的人员和机构会随着工作的“需要”以不同方式重新恢复。
　　实行大部门制改革关键要把握三点：一是在实施目的上，是为了政府职能转变，该交给市场和社会的，要交给市场和社会。在职能转变之前，单纯部门合并没有太大实质性意义。二是在组织架构上，实行行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专业化的执行机构三足鼎立，把决策权、执行权、监督权分开，相互制约。三是在理顺政府部门之间的关系上，部门之间分工明确、权责一致。实现这三点，在大部门制改革实施中不一定必然是减法，而是该精简的精简，该合并的合并，该加强的加强。所以，这次国务院机构改革，没有搞简单的部门合并，而是紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。
　　其三，大部门制改革不可急于求成、一蹴而就。大部门制改革作为政府组织结构和管理方式的一种创新，是一个长期而复杂的过程。从英美等实行大部门制国家的实践来看，他们大都经历了三五十年甚至更长时间的磨合过程。
　　在大部门制改革中，我们有三个因素需要重点考虑：一要充分考虑我国是一个发展中大国，地广人多、区域经济社会发展不平衡、差异巨大这样一个现实国情，深入研究政府机构等问题，中央与地方、部门与部门、党委和政府之间等多种权责关系问题需要厘清。二要牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际，来研究适合我国阶段性特点的政府机构改革路径，研究各级政府的行政职能以及政务管理、社会事务管理、经济事务管理等各部门的总体数量及相互关系，协调决策部门、执行部门、监督部门的法律关系。三要紧紧把握社会主义市场经济条件下生产力不发达、市场机制不完善、社会发育不充分的特点给我国政府职能、行政运行乃至行政理念带来的影响和制约，来统筹确定大部门制改革的重点、步幅、节奏等，必须按照十八大稳步推进的要求，全面考虑政府职能转变和服务型政府建设要求，从全局和战略高度研究大部门制改革的目标、路径，明确改革的优先顺序和重点任务，稳步推进。
　　这次机构调整，首先，一些重点领域的改革开始破冰，如将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，组建国家铁路局，承担铁道部的其他行政职责，组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。同时，这次机构调整，又充分考虑当前经济社会发展面临的复杂形势和各种风险挑战，保持国务院机构总体相对稳定。改革后，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。
　　（作者系国家行政学院决策咨询部副研究员）