随着经济社会的快速发展，构建服务型政府已经成为我国行政体制改革的重要目标和任务。行政审批是政府服务社会、服务民众的重要内容，建立高效、便民的行政服务体系，是当前行政体制改革的必然要求。2012年初以来，诸暨市以深化行政审批制度改革为手段，按照“合法合理、高效便民”的原则，启动镇乡行政服务中心建设工作，着力构建市、镇、村三级联动、运转协调、高效便民的行政服务体系进行了一些探索实践。本文主要是总结经验，发现问题与不足，并就如何进一步构建完善高效有序的服务体系进行探讨。

　　一、主要做法

　　1.充分下放审批事项。将下放审批事项作为设立基层窗口的基础工作，出台《关于扩大镇乡（街道、管委会）行政审批权限的实施意见》，将28个部门的152项审批权和19个部门的66项审批事项代办权下放到全市27个镇乡（街道）及4个管委会。设置两级镇乡（街道）行政服务中心：一级行政服务中心主要办理市政府统一公布下放的所有委托、延伸、代办审批服务项目和镇乡（街道）经办的服务事项；二级行政服务中心主要办理市政府统一公布下放的镇乡（街道）承接的委托项目和延伸、代办审批服务项目及镇乡（街道）经办的服务事项。通过扩大镇乡（街道、管委会）行政审批权限，进一步合理划分市级部门和镇乡（街道、管委会）之间的事权关系，有效解决基层权责不明、有管理义务无审批权力等问题，理顺了审批和行政管理体制。

　　2.分类建设服务中心。在认真调研和先行试点的基础上，制定《关于全面推进镇乡行政服务中心建设构建便民服务体系的实施意见》，统一规划，分类建设。2013年初，在全市镇乡（街道）内设机构进行调整中，将便民服务中心统一更名为行政服务中心，进一步健全、明确中心职能。在建设中，统一挂“诸暨市xx行政服务中心”牌子，与镇政府机关一体化办公。实施镇乡行政服务中心分类建设，根据全市站办所的分布和镇乡经济社会发展需要，按前述权限建成9个一级镇乡行政服务中心，18个二级镇乡行政服务中心。市开发委、珍珠产业园区管委会、五泄旅游度假区管委会、东白湖管委会与驻地镇乡（街道）合署设立行政服务中心。

　　3.合理设置服务窗口。将群众需要在镇乡政府机关和站办所办理的事项统一纳入镇乡行政服务中心。规定国土所、规划所、工商所、地税分局、派出所、环保所、房管站、执法中队（分局）、药监所、供电所、文化站、水务所等驻地站所必须选派人员设立窗口，驻地未设立上述站所的，原则上由原辖区站所选派人员设立窗口。要求中心设置社会事业、农业经济、工贸、村镇建设、综合等服务窗口，集中办理各项具体业务。原则上一级镇乡行政服务中心站办所和内部职能办公室进入中心将有10个窗口以上，二级镇乡行政服务中心站办所和内部职能办公室进入中心不少于4个窗口。搭建村级便民服务平台，建立村级代办制度，落实代办人员，受理后集中代办。

　　4.着力提高服务质量。加强大厅工作人员作风建设，努力打造优秀的服务团队，优化服务水平。一是要求镇乡从强选配工作人员，按照“作风过硬，业务精通，服务周到”的要求，派驻窗口工作人员中正式在编行政事业人员必须占65%以上，核准员必须为正式在编行政事业人员。二是市中心从严强化业务培训。通过相关部门窗口工作人员与镇乡中心对应人员“一对一”进行现场培训辅导，切实加强窗口工作人员政策、法律法规和相关业务的学习，努力使工作人员既能熟练办理窗口业务，又能为群众提供政策咨询，做到高效办事，周到服务。三是要求从优开展窗口服务。制定了工作人员学习、考勤、例会以及办事纪律等内部管理制度，保证了中心工作人员优质高效服务。

　　二、主要成效

　　1.推进了服务型政府建设。镇乡（街道）是最基层政府（或政府派出机构），直接面对和服务广大农村和人民群众。镇乡（街道）行政服务中心的建成，拓宽和完善了镇乡政府（街道办事处）服务基层群众的平台，是基层政府由管理型向服务型转变迈出的具有重要意义和实质内容的一步。诸暨市店口镇、山下湖镇行政服务中心于2012年9月中旬试运行，分别设21和15个审批窗口，至年底共办理行政审批服务事项近14000件，现场办结率100%。

　　2.规范了行政审批服务行为。通过下放更多的行政审批项目到镇乡（街道）基层、全方位和多层次公开审批流程和具体要求等，使广大办事群众更清晰地知晓行政审批事项，既实现了人民群众的参与权、知情权、监督权，又规范了审批服务行为，有效解决了暗箱操作和个别工作人员吃、拿、卡、要的弊端。

　　3.方便了基层群众企业办事。通过搭建多层级的服务平台，镇乡服务中心实行“一站式”服务，简化了群众办事程序，提高了办事效率，杜绝了推诿、扯皮、刁难群众等现象，减少了企业和群众办事跑的路程，节约了大量的精力和时间，缩小了政府与群众的距离，提高了群众对政府满意度。在试点镇乡公众评价满意率为100%。

　　三、存在的困难和问题

　　1.人员进驻不够到位。近年来，市级机关部门和镇乡承担的发展、管理、稳定任务不断增加，人员不足、青黄不接、年龄老化等现象较多地存在，人员编制较为紧张。在这种情况下，一些部门的基层站所设置与窗口设置要求出现编差，选派不出足够的人员到镇乡（街道）行政服务中心窗口。如不少市级机关行政和事业编总数在40名左右，除了领导和各科室人员，很难切出行政事业人员派驻镇乡窗口。同时，部分镇乡同样存在人员编制紧缺问题，较难解决代办项目下放后工作量较大、业务性较强等问题。

　　2.项目授权不够全面。虽然出台《关于扩大镇乡（街道、管委会）行政审批权限的实施意见》，下放了152项审批权和66项审批事项代办权，项目较多，力度较大，但从更高要求和实际操作情况看，项目的授权力度仍有待于进一步加大。有的部门下放审批项目数量不多、不够全面，没有予以充分下放，尤其是一些关联性项未下放，仍然不能很好地实现群众一次性办完，未能更好地解决群众“来回跑”现象。有的部门下放的审批项目属于冷门项目，在基层实际审批中群众和企业很少应用到，下放的现实意义不大。这些项目下放不充分现象，从源头上直接影响了审批办事范围和办事效率。

　　3.服务水平有待提高。从人员配备情况看，行政事业人员主要从事行政审批项目的受理和核准工作，进驻的比例有待于进一步提高。一些编外人员协助开展审批服务工作，相对于行政审批专业性较强、业务知识要求较高的实际，知识水平上有一定差距。从人员素质情况看，由于镇乡行政审批窗口在短期内配置了数量较多的人员，其中相当一部分人员缺少审批工作经历和经验，业务水平总体有待提高。少数人员面对农村群众，服务理念尚有偏差，服务态度有待改善，服务质量还需优化。从硬件配置情况看，一些服务条件还未能全面实现，如服务中心内统一收费尚存在较大困难，银行因各种因素未能及时进驻，给群众带来实际不便。

　　四、改进和完善的对策建议

　　1.进一步深化审批制度改革，充分合理下放审批项目。坚持将深化行政审批制度改革作为完善和提升基层行政服务体系建设最重要、最基础的工作，按照精简效能原则，根据基层群众、企业的需要，积极、合理、稳妥推进行政审批制度改革。深入实施行政审批标准化建设，对各相关部门的行政审批事项进行系统梳理，从提高效率、方便办事出发，继续加大下放力度，进一步取消一批审批事项，简化一批审批环节，下放一批审批权限，延伸一批审批服务。一是要更全面下放。要贴近基层需求，最大限度地把与基层群众生产生活密切相关的事项如民政、人力社保、国土资源、建设规划、人口计生、农业、林业、公安、工商、司法等审批项目纳入服务范围。二是要更充分下放。要在更多下放审批事项的同时，注意将关联性较大的事项尽可能一并下放，使对同一事项的审批实现镇乡（街道）窗口一次性审批完成。三是要更合理下放。要综合考虑各镇乡（街道）的审批事项办事数量等实际情况，坚持不同镇乡（街道）具备不同的审批事项范围，合理设置完善审批窗口，统筹实现工作人员的尽量精简和群众、企业需办事项大多数能够办理。

　　2.进一步强化服务平台建设，健全审批服务工作机制。一是完善三级便民服务体系。在原有镇乡（街道）行政服务中心、村级代办的基础上，以基层平台建设为重心，进一步强化和健全市、镇、村三级联动的行政审批、便民服务体系，真正实现群众办事“小事不出村、大事不出镇”。实现市、镇、村三级信息网络连接，逐步构建架起网上审批大厅，推行网上审批。整合村级中心资源，将代办理建设成便民服务平台，落实代办人员，保持常态化运行。二是加强平台规范建设。给予镇乡（街道）人员管理、监督检查、组织考评等权利，有利于规范管理。完善镇乡（街道）行政服务窗口硬件建设，统一标准健全服务大厅设施，按实际办理事项及时更新公开审批服务事项。积极实行“一门受理、窗口办理、限时办结、统一收费、全程代理”的运行机制，保证审批服务的规范化运作，实现受理、审核、发证和汇总、统计、建档、数据上报等一体化。统一村级便民服务中心名称、标志，配备必要的办公设备。三是健全相关工作制度。镇乡（街道）窗口建立健全公开办事制、岗位责任制、首问责任制、AB岗工作制、一审一核制、服务承诺制、限时办结制、一次性告知制、投诉举报制、责任追究制等规章制度，使之成为工作人员基本行为准则。村级便民服务中心实行值班制，在法定工作日均安排人员值班受理群众办事项目。建立考核奖惩制度，建立服务评价、上班考勤、节假日值班和年度工作考核等制度。

　　3.进一步优化人员流程建设，扎实有效提高服务水平。一是整合人员力量。针对各部门和镇乡（街道）任务不断增加、人员编制又需严格控制的实际，要进一步整合现有资源，发挥人员能效。要坚持依法行政，从事行政审批的必须为行政事业人员。各部门和镇乡（街道）要盘活现有人员，统盘考虑人员的工作岗位、任务多少等实际情况，统筹安排，有效整合，合理分配，适当兼职，保证人员进驻到位，使有限的编制人员产生更多的工作效率。同时，根据工作的实际需要，按照镇乡（街道）行政服务窗口的不同层级和单位编制情况，允许适度增聘编外人员，协助窗口开展行政审批服务辅助性工作，着力解决人手紧张等问题。二是提高服务水平。要实施素质培训工程，利用一、两年时间使窗口人员素质有较大的提升。镇乡（街道）要加强对窗口人员的综合性教育培训，牢固树立服务观念，着力改进服务质量。市级部门要加强对窗口人员的业务指导，及时更新业务知识，使工作人员全面掌握审批服务规范要求。有关部门要加强日常监督，实行电子监察，强化作风检查，推进行政审批公开，促进工作效能提高。三是优化审批方式。以服务基层、服务群众为出发点和落脚点，拓宽“联合评审、联合图审、联合测绘、联合验收、联合年检”等联合审批服务的领域和范围，拓展联合审批服务事项，开辟联合审批方式，改进审批方式，推进行政审批提速增效。