基层政府推进综合执法是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设法治政府、法治中国的题中之意。近二十年来。我国先后在城市管理、文化市场、农业、资源环境、交通等领域试点综合行政执法工作，在切实解决多头执法、重复执法的问题上取得一定的进展。但同时也要看到由于中、下层级组建行政综合执法部门，行政组成结构呈现“倒三角”，暴露了综合执法实践中一些问题。本文通过研究绍兴市越城区皋埠镇综合行政执法体制的运行状况，分析镇级综合行政执法体制的困境和优势，探索提出基层综合执法体制运行的建议。

　　一、 综合执法相关概念

　　综合执法应当是指特定行政管理领域的一切服务于行政目的之必要行政法律手段、法律措施的集中行使，是为实现行政目的之必要行政执法权的而集中行使。行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。行政综合执法是一种多行政主体的执法，是职能交叉的执法，是权力转让性执法，也是权威性高于普通执法的执法。在综合执法实践中，综合执法与单纯的行政处罚常常容易混同使用。

　　1．行政处罚

　　目前学术界对于行政处罚没有一个普遍接受的定义，主要由四部分内容组成：一是行政处罚的实施主体是法定的行政机关或授权的组织，即所谓的行政执法机关；二是行政处罚的作用对象是违反法律规范或者是违反行政法义务的公民、法人或者其他组织，即所谓的行政管理相对人；三是行政处罚的适用范围是构成违法但尚不构成犯罪的行为；四是行政处罚从本质上讲是一种行政制裁，其目的为了公共利益、社会秩序及他人的合法权益。

　　2．行政执法

　　莫于川教授认为行政执法是行政主体为维护经济与社会生活秩序、实现行政目标，按照法定权限和程序实施法律法规等法律规范的具体行政行为，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式。大致可以从广义、狭义和最狭义三个层次进行区分：从广义讲它是相对于立法和司法而言的，是指国家行政机关对法律的实施或执行，它包括行政机关的一切抽象行政行为和所有的具体行政行为；狭义的行政执法是把行政机关的抽象行政行为排除在外的，主要是指行政机关作出的具体行政行为或者行政处理行为，具体包括了行政许可、确认、征收、裁决、检查、处罚、强制等行政行为；最狭义的行政执法是指行政机关进行日常监管所采取的系列法律措施，主要指行政检查、行政处罚和行政强制措施。

　　行政执法在行政管理中具有重要作用，是国家实施行政管理的具体途径和强有力的手段，是实施国家法律、落实法律制度的基本形式。一切行政管理和服务，也都是必须通过行政执法这一基本方式才能具体而有效地作用于相对人和国计民生。

　　3．综合执法

　　综合执法的实质是如何开展行政执法的问题，实践中的综合执法是如何相对集中行使行政处罚权的问题。从行政执法的定义上看，行政处罚不是行政执法的全部，综合执法的范围应该包括特定行政管理领域的一切日常法律监管手段，如行政许可、检查、处罚、强制等行政行为。实践中的综合执法是指将不同管理部门的行政处罚权交由一个部门集中行使，综合执法仅限于对行政处罚权的集中行使。

　　二、 综合执法的几种模式

　　行政处罚权作为一项行政职权，是一项常用的执法权，它与特定职责的行政主体密不可分、与行政管理密不可分。但在综合执法实践中，二者基本是相分离的。因此根据不同的综合执法实施主体可以分为三种模式：

　　1．新设专门的机关承担综合执法职能

　　在这种模式下，政府为实施综合执法重新组织设立一个具有执法主体资格的机关，该机关作为政府的组成部门，直接以自己的名义对外作出行政处罚决定，而不是受制于原职能部门，其独立性较强。一般都是以设立城市管理行政执法局的形式体现综合执法，在城市管理行政执法局管辖之下，设城管执法队伍，具体承担处罚职责。

　　2．授权现有职能部门承担综合执法职责

　　其具体做法是将城市管理领域的相关行政处罚权进行调整，从原来的职能部门中剥离出来，确定由一个原来履行城市管理行政处罚权较多的执法机关行使，其他相关部门不再行使已剥离的行政处罚权。

　　3．授权职能部门的下属机构承担综合执法职责

　　在这种模式下，政府直接授权组成部门的下设直属机构或者代管机构承担综合执法职责，对外以该授权机构的名义实施处罚权，而不是以代管或设立该机构的政府组成部实施处罚权。在这种体制下综合执法主体的独立性较差，不具有政府组成部门的性质，仅是政府组成部门的下属单位或代管机构。

　　三、皋埠镇综合执法现状研究

　　1、基本情况

　　皋埠镇毗邻城区，接壤东湖镇、富盛镇、平水镇、陶堰镇，镇域面积59.5平方公里，人口约5.6万。作为省级中心镇的皋埠镇，经济势头强劲，通过生态园区这个平台，有效地发挥了产业经济的集聚和规模效应，经济实力在周边乡镇中处于领先地位。

　　在社会事业建设上，皋埠镇近年来加大文化、教育、医疗、卫生等民生工程的投入。目前已经完工的皋埠人民医院扩建工程和在建的新皋埠镇中校区建设，极大地提高了皋埠镇作为中心镇的影响力和辐射力。镇文化广场和文化体育中心的投入使用，大型超市的入驻，也成为皋埠集聚人气的推动力。人民东路大修工程的顺利完工，生态园区绿化、硬化、亮化工程的顺利实施，镇域中心银桥路、银兴路和104国道的沿线整治等公共基础设施建设也为皋埠发挥中心镇影响力奠定坚实基础。

　　然而在中心镇的光环效应下，随着镇内企业规模、数量增加，众多建设项目的开工，穿镇而过的104国道、人民东路的管理，都使得皋埠镇综合执法任务日趋繁重。2012年仅回复受理电话投诉就达40余件，交通执法全年上网或直接现场处罚170余张，查处生态园区内道路超限超载车辆15台；国土执法14起；建筑渣土偷倒违法行为5件，劝阻教育7件；环境保护方面出动执法人员60余人次，车辆30台次。2013年1至11月份光拆违执法就已经高达150余起。

　　2、综合行政执法体制现状

　　皋埠镇作为省级中心镇，在2011年创新基层综合执法体制，组建成立皋埠镇综合执法办公室，整合行政执法、环境保护、村镇监察、环卫、交通管理等多项职能，以镇便民服务中心设置的投诉点为“前台”，向社会公开投诉电话，面对面接待群众来访，受理群众有关来电投诉，有效提高了综合执法效率。

　　皋埠镇现行的综合行政执法体制与目前现行的三种综合执法模式相比有了新的创新：

　　一是打破职能的部门限制。镇成立的综合执法机构，将部门委托的行政执法职能和依据法律规定镇级的行政执法职能结合起来。同在一个综合执法办公室的机构中，但职能来源多样。如环境保护、交通管理、城管执法等职能都由区级部门下派人员到乡镇，职权随人流动，行政执法主体还是属于区级部门。而村镇监察、环卫等职能则是乡镇本身的，行政执法主体属于乡镇。

　　二是发挥乡镇在综合执法过程中的主动性。一方面部门委托行政执法职能，乡镇通过配置相应的协管员，在执法实践中加大了参与度。另一方面，皋埠镇在选择部门委托的职能的时候充分考虑自身的乡镇特点。生态园区企业比较密集，中心镇城区则是社会管理职责比较突出，因此皋埠镇重点选择了环保部门和城管执法部门，更有利于集中精力、突出重点开展综合执法的日常工作。

　　三是综合执法职能的结合。执法的结合不仅仅是执法职能的简单收纳。皋埠镇的综合行政执法以建立综合执法办公室为开端，按照边组建、边运作、边完善的理念，打通协管员的流动渠道，降低行政运行成本，提高工作效率。

　　3、存在问题及原因

　　皋埠镇的综合执法体制虽然有一些突破创新，但是在历时2年的实践中，也显现了一些执行力削弱、行政行为质量下降等苗头，究其原因，主要是以下几个方面：

　　一是行政主体模糊。综合执法办公室虽然整合了乡镇和部分部门的行政执法职能，但是在执行的行政主体上还是分散的，行政职能归属依旧明晰。部门与乡镇属于平等级别，因此在管理上比较泾渭分明，很大程度上消减了综合性。

　　二是执法主体管理模糊。综合执法办公室虽然有对执法人员的管理权限，但对于部门委托下派的人员，受到双重管理的限制，不利于管理和激励，反而因为增加了综合执法办公室这个层级，多了一道手续，影响行政执法效率。

　　三是执法职能界定模糊。综合执法不是简单的职能相加，特别是在实践中，如果违法行为涉及到多个执法主体时，在乡镇和部门之间的主次关系比较难以协调，容易出现责任推诿现象，一定程度上降低了执行力。

　　四、深入推进基层综合执法的意见建议

　　目前基层综合执法实践凸显的问题具有普遍性。大部制的机构趋势为综合执法的进步发展提供了新思路和新方法。就目前皋埠镇综合执法现状，笔者认为综合执法涉及到部门联动，必须有更高层级的机构设计，从根本上加强和改进基层综合执法工作，并以此为突破口，深化行政执法体制改革。

　　一是机构重构。综合执法部门至少要设置在县处级。乡镇虽然作为一级政府，但是很多法律法规赋予部门的行政执法权限是缺失的。而拥有行政执法权限的部门和乡镇同级，只有县级人民政府才是有权限的行政主体。因此综合执法部门机构必须由县级人民政府来设置，从而实现执法职能的综合。作为中心镇，因为本身带有辐射周边的效应，因此可以选择在县级人民政府设置相应的机构后由中心镇代为管理的方式，或者在中心镇直接设置综合执法机构的分点，就以中心镇为中心的附近周边乡镇区域进行综合执法。这样既避免了部门和乡镇之间的执法职能推诿，又能有效实现乡镇范围的执法功能整合。

　　二是职能重构。综合执法不再是简单的部门职能委托，而是确实的职能变动。相似部门的行政执法职能被合并剥离，但是行政管理职能和执法监督职能要加强。综合行政执法机构的职能则要集中在违法行为的查处和处罚上。简而言之，部门司职事前、事后；综合执法机构司职事中。通过合理的权限职能划分，相互配合，相互监督，避免权限的滥用、错用。

　　三是执法资源重构。建立综合执法机构，除了职能重构外，更为关键的是执法资源---人的重构。作为综合执法机构的执法人员，可以同时接受相似执法职能的培训，一人身具多种执法资格，很大程度上可以降低行政成本，提高行政效率。

　　本文通过对综合行政执法的涵义、现行模式的研究，分析了皋埠镇综合行政执法的现状和不足，并提出了设置综合行政执法机构的建议，以期能为改善目前综合行政执法的实践困境提供一些建设性的意见。